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《日美地位协定》的本质与制度支撑

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《日美地位协定》是规定美军在日特权的日美间协议。以地位协定为核心,由《日美安全条约》、地位协定、“密约”及日本国内特别法等构成的“安保法体系”,在法理上确定了日本对美军事从属地位,并将该协定嵌入到国内统治结构中。“安保法体系”及其制度性支撑共同构成了规定日本对美军事从属的“法理框架”。日本将对美军事从属的压力传导至冲绳,导致冲绳基地问题的产生。地位协定是冲绳基地问题的法理根源。

(一)《日美地位协定》的本质

1952年2月28日,日美两国签订《日美行政协定》(以下简称“行政协定”),同年4月28日,行政协定与《旧金山和约》、《日美安全条约》同时生效。行政协定为驻日美军继续维持“占领军”特权提供了更为具体的条约保障。例如,第十七条第2款规定:“直至关于军队地位的北大西洋条约国间协定生效期间,合众国的军事法庭及当局有对美军及其相关人员在日本国内所犯一切罪行的专属审判权。”1953年,美国与北大西洋条约国间协定生效后,日美两国修改行政协定的部分内容,使其看上去更“平等”,然而双方又以“密约”形式基本保留了原协定中规定的美军特权。

20世纪50年代,以砂川事件为代表,日本本土的反美与反基地斗争逐步激化,使驻日美军的军事活动遭遇困境。为此,美国政府开始与日本就修改条约举行谈判。1960年,日美签署新安保条约,明确美国对日本的防卫任务,去掉了饱受争议的“内乱条款”,并且规定条约的期限为十年。根据旧安保条约第一条,驻日美军可在日本政府的请求下镇压日本国内的大规模骚乱,这一“内乱条款”被日本民众视作美军对日本内政的干涉而遭批判。但是,与日本希望改变日美不平等地位的目标相左,1960年“日美行政协定”被更名为“日美地位协定”,美方仍旧确保了驻日美军的特权,并使美军基地的使用权进一步固定化、明确化。在岸信介内阁时期,驻日美军进行重组,使美国在冲绳的军事力量翻了一番,美军基地在冲绳的占地面积率上升至日本本土的100倍。这种变动有美军为进行越南战争而调整部署的原因,也受到了日本本土反基地运动的影响。

另外,值得关注的是,无论是旧安保条约还是新安保条约,都规定了美军有在日本部署军队的权利以及美军的地位由行政协定(地位协定)决定。然而,两者与行政协定(地位协定)均未将美军的范围限定为“驻日美军”,而规定为“美利坚合众国的陆海空军”;并且,条约仅规定美军可在日本部署并允许使用的设施和区域,却未限定具体范围与时间。大概可解释为:全部的“美利坚合众国的陆海空军”可在任何时间部署在全日本的任何地点;夸张一点说,即便美军在日本皇宫或国会部署军队,也是在条约准许范围内的。换言之,“和平”的日本国与民众虽在名义上恢复了主权,但美军并未执行《波茨坦公告》上的撤军规定,而是依据安保条约,将“占领军”更名为美日同盟下的“驻日美军”,继续维持对日军事“占领”。

(二)日美共同委员会与“密约”

1952年4月28日,随着《旧金山和约》、《日美安全条约》及行政协定生效,日美共同委员会成立。委员会主要由日本政府的高级官员、驻日美军的高级军官及美国驻日使馆的高级外交官,共计13名成员构成。日方代表为外务省北美局局长,其他成员还有北美局参事官及防卫厅、法务省、大藏省、农林水产省的局长、审议官或官房长官;美方代表为驻日美军副司令官,其他成员分别为美国驻日大使馆公使、驻日美军司令部第五部部长、驻日美国陆军司令部参谋长、驻日美国空军司令部副司令、驻日美国海军司令部参谋长、驻日美国部队基地司令部参谋长。作为辅助机构,其下还设有各类专门委员会。日美共同委员会通常每两周在外务省或位于东京都港区的“新山王美军中心”召开一次会议,由美日双方人员交替担任议长主持会议。依据地位协定第二十五条规定,共同委员会是日美双方商讨(地位)协定事项及决定驻日美军基地设置的协商机构。其基本职能是协商有关美军基地的提供与返还、地位协定的运用等事项。虽然美国驻日大使馆的公使作为副代表列席会议,却被驻日美军排除在政策决定主体之外。据美国政府的解密档案显示,1972年美驻日大使馆一等秘书理查德?斯奈德就曾把由美军决定美日关系重大事务的“异常”情况汇报给美驻日大使罗伯特?英格索尔。为此,英格索尔向助理国务卿马歇尔?格林请示更换共同委员会的美方代表。然而,美军太平洋司令部与驻日美军以军方代表参加更能确保美军行动的灵活性与机动性等为由予以拒绝。可见,日美共同委员会本质上与通常的外交渠道不同,是驻日美军为维系自身特权,向日本政府提出具体要求的“遥控装置”。

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